Schutzsuchende werden am Bahnhof Chiasso vom schweizerischen Grenzwachkorps aufgegriffen. Foto: Keystone

Dublin

Das Dublin-Assoziierungsabkommen ist für die Schweiz im Asylbereich wichtig. Damit kann der zuständige Staat bestimmt werden, der ein Asylgesuch zu prüfen hat. Dieses System wurde nach der Abschaffung der Grenzkontrollen an den Innengrenzen des Schengen-Raums entwickelt, an dem die Schweiz als assoziiertes Mitglied teilnimmt.

  1. Was ist Dublin?
  2. Die Bedeutung von Dublin für die Schweiz
  3. Die SFH-Position zu Dublin III
  4. Ausblick zu Dublin IV
  5. Länderspezifische Informationen zu Italien, Ungarn, Kroatien, Bulgarien und Griechenland

1. Was ist Dublin?

Mit dem Dublin-System wird die Zuständigkeit für die Behandlung eines im Dublin-Raum gestellten Asylgesuchs bestimmt. Der Dublin-Raum besteht aktuell aus 32 Staaten: Den 28 EU-Staaten sowie vier assoziierten Staaten: Schweiz, Island, Liechtenstein und Norwegen. Gesetzlich ist das Dublin-System auf die Dublin-III-Verordnung vom Juni 2013 und auf eine Durchführungsverordnung abgestützt. Diese enthalten die Kriterien und das Verfahren für die Bestimmung der Zuständigkeit. Ergänzt wird das Dublin-System durch die Eurodac-Verordnung mit den Regeln für die Fingerabdruckabnahme. Das System verfolgt zwei Ziele:

  • die Zuständigkeit eines Staates im Dublin-Raum für die Behandlung eines Asylgesuches festzulegen und
  • die Behandlung aller gestellten Asylgesuche zu gewährleisten.

Jedes Asylgesuch soll einmal von einem Mitgliedstaat ordentlich geprüft werden. Damit will man verhindern, dass kein Staat sich für die Behandlung eines Asylgesuchs zuständig sieht und in der Folge asylsuchende Menschen wegen unklaren Zuständigkeiten hin- und hergeschoben und im Ungewissen gelassen werden und auf diese Weise zu sogenannten «refugees in orbit» werden. Ebenfalls soll das sogenannte «asylum shopping» vermieden werden, das heisst, dass Asylsuchende mehrere gleichlautende Gesuche in verschiedenen Dublin-Staaten stellen.

Die Dublin-Verordnung ist nicht anwendbar, wenn eine Person von einem anderen europäischen Land bereits einen internationalen Schutzstatus (Flüchtlingsstatus oder subsidiärer Schutz) erhalten hat. Dann wird auf das Asylgesuch meist nicht eingetreten mit Hinweis auf den sicheren Drittstaat. Entsprechende Rückführungen finden dann unter dem gesetzlichen Rahmen bilateraler Abkommen statt.

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2. Die Bedeutung des Dublin-Systems für die Schweiz

Die Schweiz ist an das Dublin-System angebunden. Sie wendet die Dublin-III-Verordnung seit 1. Juli 2015 an. Das Dublin-Assoziierungsabkommen bindet die Schweiz mit der EU, mit Dänemark sowie mit Island und mit Norwegen und mit einem Protokoll mit Liechtenstein an das gemeinsame Dublin-System. Für die Anwendung der Dublin-Verordnung ist das Assoziierungsabkommen mit der EU vom 26. Oktober 2004 massgeblich. Dieses Abkommen ist dynamisch, das bedeutet, dass die Schweiz Änderungen des EU-Rechts zu übernehmen hat, andernfalls würde das Dublin-Abkommen dahinfallen («Guillotine-Klausel»). Mit Dänemark, Island, Norwegen und mit Liechtenstein ist die Kooperation in weiteren Abkommen festgelegt. Daher ist es insgesamt korrekt von den Dublin-Assoziierungsabkommen im Plural zu sprechen.

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3. Die SFH-Position zu Dublin III

Die SFH setzt sich für eine humane und verhältnismässige Anwendung der Dublin-III-Verordnung ein. Eine Massnahme ist dann verhältnismässig, wenn sie geeignet und notwendig ist, um ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel zu verwirklichen. Die Massnahme muss zudem in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die sie für Betroffene auslöst. Zum Beispiel sollten besonders schutzbedürftige Personen oder Menschen mit nahestehenden Personen in der Schweiz aus Sicht der SFH nicht in einen anderen Dublin-Staat überstellt werden.

Die SFH beobachtet die Situation in anderen Dublin-Staaten, die überstellte Asylsuchende aus der Schweiz aufnehmen müssen. Wenn die Aufnahmebedingungen und das Asylsystem dort nicht den EU-Standards entsprechen, appelliert die SFH an die Schweizer Behörden, damit diese für eine korrekte Aufnahme und für die Prüfung des Asylgesuchs besorgt sind. Dies kann durch vertiefte Abklärungen und mittels individueller Garantien für eine angemessene Aufnahme erfolgen. Sind diese Garantien nicht möglich, da das System insgesamt nicht funktioniert oder die Person individuell nicht schützt, tritt die SFH für einen Verzicht auf die Überstellung ein. In einem solchen Fall empfiehlt die SFH, dass die inhaltliche Prüfung des Asylgesuchs von der Schweiz durchzuführen ist.

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4. Ausblick zu Dublin IV

Die EU möchte das Gemeinsame Europäische Asylsystem GEAS reformieren. Als ersten Schritt hat deshalb die zuständige EU-Kommission am 4. Mai 2016 Vorschläge für eine Neufassung der Dublin-III-Verordnung gemacht. Diese sollen insbesondere der Vereinheitlichung dienen. Ferner sollen Missbräuche, wie zum Beispiel die unerlaubte Weiterreise vom ersten EU-Ankunftspunkt verhindert werden. Wenn sich die Asylgesuche erhöhen, ist ein Korrekturmechanismus vorgesehen.

Aus Sicht der SFH beinhalten die Vorschläge der EU-Kommission vom 4. Mai 2016 lediglich Schein-Lösungen. Erfahrungswerte und wissenschaftliche Erkenntnisse wurden nicht berücksichtigt. Die vorgeschlagenen Änderungen und das daraus resultierende System widersprechen dem Schutzgedanken, von dem ein Asylsystem grundsätzlich geprägt sein sollte.

Die Dublin-IV-Reform ist noch immer im Gange und wird im EU-Parlament laufend debattiert. Im November 2017 nimmt der EU-Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) dazu Stellung.

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5. Länderspezifische Informationen zu Italien, Ungarn, Kroatien, Bulgarien und Griechenland

Die länderspezifischen Schwerpunkte definieren sich nach der Situation im Dublin-Staat, das für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig sein könnte.

Italien

Italien ist für die Schweiz das wichtigste Dublin-Land, 1‘523 Personen wurden im Jahr 2016 aus der Schweiz nach Italien überstellt. Aufgrund der hohen Anzahl von Personen, die über das Mittelmeer nach Italien gelangen (2016: 181,436) gibt es Engpässe in der Unterbringung. Die Unterbringungskapazitäten sind in den letzten Jahren in Italien zwar enorm (wenn auch nach wie vor nicht ausreichend) angestiegen, doch hat darunter die Qualität gelitten. Die SFH beobachtet die Situation in Italien schon länger und hat bereits mehrere Berichte veröffentlicht.

Aus Sicht der SFH weist das italienische Unterbringungssystem systemische Mängel auf. Entsprechend muss die individuelle Situation bei einer möglichen Überstellung vertieft abgeklärt werden. Auf die Überstellung von verletzlichen Personen soll generell verzichtet werden. Die SFH fordert die überstellenden Dublin-Mitgliedstaaten auf, sicherzustellen, dass alle unter der Dublin-III-Verordnung überstellten Personen angemessen und menschenrechtskonform aufgenommen werden. Die SFH unternimmt regelmässig Abklärungsreisen nach Italien und dokumentiert die Situation vor Ort.

Ungarn

Ungarn hat in den letzten Jahren zahlreiche Gesetzesänderungen verabschiedet, welche sich nicht mit internationalem Recht vereinbaren lassen. Diese gipfelten im März 2017 darin, dass alle Asylsuchenden während ihres Verfahrens in den Transitzonen inhaftiert werden. In der Folge appellierte UNHCR im April 2017 an die europäischen Staaten, von Überstellungen nach Ungarn abzusehen. Die Schweiz hat letztes Jahr 65 Personen nach Ungarn überstellt, 199 Beschwerden sind beim Bundesverwaltungsgericht hängig.

Die SFH fordert einen generellen Überstellungsstopp nach Ungarn.

Bulgarien

Obwohl die Anzahl der tatsächlichen Überstellungen nach Bulgarien sehr gering ist, gilt es, die Situation weiterhin im Auge zu behalten, da Berichte auf eine sehr schwierige Situation für Asylsuchende in Bulgarien hinweisen.

Aus Sicht der SFH soll auf die Überstellung von verletzlichen Personen nach Bulgarien verzichtet werden. Wenn es dennoch zu Überstellungen kommt, müssen individuelle Garantien eingeholt werden um eine adäquate Aufnahme sicherzustellen.

Kroatien

Die Situation in Kroatien wird laufend beobachtet.

Aus Sicht der SFH soll auf die Überstellung von verletzlichen Personen nach Kroatien verzichtet werden. Wenn es dennoch zu Überstellungen kommt, müssen individuelle Garantien eingeholt werden um eine adäquate Aufnahme sicherzustellen.

Griechenland

Obwohl die Schweiz im Moment noch keine Änderung der Praxis bezüglich Griechenland plant, gilt es, die Situation zu beobachten und bereit zu sein, sollte sich dies ändern. Da die Lage für Personen mit Schutzstatus in Griechenland sehr prekär ist und die Schweiz Personen mit Status nach Griechenland als sicheren Drittstaat überstellt, soll im Moment noch darauf der Fokus liegen.

Aus Sicht der SFH sollte von einer Wiederaufnahme von Überstellungen nach Griechenland verzichtet werden. Die Aufnahmebedingungen in Griechenland sehr prekär; Tausende verharren auf den Inseln. Auch auf dem Festland reicht die Anzahl an Unterbringungsplätzen bei Weitem nicht aus. Das Land steht nach wie vor unter grossem Druck. Die Schaffung einer Asylbehörde vor drei Jahren ist als Schritt in die richtige Richtung anzusehen, angesichts der hohen Gesuchszahlen ist die Behörde jedoch unterbesetzt und überfordert. In der Folge dauern die Verfahren extrem lange. Die europäischen Initiativen, das griechische Asylsystem zu entlasten, waren bislang nur beschränkt erfolgreich. Die Zahlen des Relocation-Programmes sind bescheiden. Die Forderung zur Wiedereinführung von Dublin-Rückführungen nach Griechenland kommt klar zu früh. Sie ist als Auswirkung von politischem Druck zu werten und trägt weder den Anstrengungen der griechischen Behörden Rechnung, noch dem Druck, unter dem sie stehen. Vor dem Hintergrund der Überlastung des griechischen Aufnahmesystems können allfällige Überstellungen bis auf Weiteres als nicht kompatibel mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz gesehen werden. Die SFH ist deshalb gegen die Wiederaufnahme von Überstellungen nach Griechenland unter der Dublin-III-Verordnung.

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