Regularisierung von «Sans Papiers»: Eine neue Perspektive? Teil II

In der Schweiz leben zwischen 90‘000 bis 250‘000 Menschen ohne einen legalen Aufenthaltsstatus. Ein Fünftel davon sollen abgewiesene Asylsuchende sein. «Sans Papiers» befinden sich in einer Notlage und verfügen kaum über Möglichkeiten, um ihren Aufenthaltsstatus zu regularisieren. Der erste Teil dieses Fakten statt Mythen-Beitrags erklärt ihre rechtliche und gesellschaftliche Situation. Im zweiten Teil wird die «Operation Papyrus» vorgestellt und welche Debatte diese in anderen Kantonen angestossen hat.

Wie letzte Woche erläutert, bieten sich Personen ohne legalen Aufenthaltsstatus derzeit nur sehr beschränkte Möglichkeiten für eine Regularisierung. Die einzige Chance ist ein Härtefallgesuch. Die Behörden verfügen dabei aber über einen weiten Ermessensspielraum bei der Interpretation der Härtefallkriterien. Dies ist für Personen ohne legalen Aufenthaltsstatus besonders problematisch, da sie in einem Härtefallverfahren ihre Identität offenlegen müssen und sich somit gegenüber der entscheidenden Stelle exponieren.

Vor diesem Hintergrund haben sich die Vereinigungen der «Sans Papiers» und bestimmte politische Gruppen lange für eine kollektive Regularisierung eingesetzt. Eine solche wurde jedoch stets abgelehnt; insbesondere der Bundesrat sprach sich gegen eine derartige Lösung aus, da er eine «Sogwirkung» befürchtete. Die Bemühungen waren aber nicht ohne Wirkung und schliesslich auch Auslöser für die Anfang 2017 offiziell vorgestellte Genfer «Operation Papyrus». Die Aktion soll die Regularisierung von Personen, die seit vielen Jahren in Genf leben und arbeiten – besonders in den Bereichen Hausarbeit und Gastronomie – erleichtern. Abgewiesene Asylsuchende, sowie BürgerInnen aus EU/EFTA-Staaten, sind davon ausgeschlossen. Während der seit Ende 2015 laufenden Testphase wurden bisher insgesamt 590 Aufenthaltsbewilligungen B erteilt. Bis zum Ende der Aktion im Dezember 2018 wird mit der Regularisierung von mehreren tausend Personen gerechnet. Die Operation Papyrus ist in der Schweiz bezüglich Vorgehensweise und Umfang neu. Sie stützt sich auf das bestehende Recht der Härtefallregelung und ist keine kollektive Regularisierung. Die Dossiers werden nach wie vor einzeln beurteilt.

Was also ist das Besondere an dieser Aktion? Zu den grössten Vorteilen der Operation Papyrus gehört, dass sie die zu erfüllenden Voraussetzungen eindeutig und im Voraus festlegt, wodurch der Ermessensspielraum der Behörden deutlich eingeschränkt wird. Regularisiert wird, wer während sechs Jahren ununterbrochen im Kanton gelebt hat (fünf im Fall von Familien mit Schulkindern), über eine feste Anstellung verfügt und finanziell unabhängig ist, sich gut integriert hat (nachzuweisen mit Französisch auf Niveau A2 und der Einschulung von allfälligen Kindern) und nicht vorbestraft ist. Die Erfüllung dieser Kriterien muss dokumentiert werden. Sind die Bedingungen erfüllt, gibt es keinen Spielraum für die Behörden eine Aufenthaltsbewilligung B zu verweigern.

Die Operation Papyrus zeichnet sich zudem durch wichtige flankierende Massnahmen aus, die in zwei Hauptrichtungen zielen: Bekämpfung der Schwarzarbeit und Förderung von Eingliederung und Integration. Auch wenn die Dossiers weiterhin einzeln beurteilt werden, unterscheidet sie sich doch von der bisherigen Härtefallpraxis, indem sie eine umfassende Lösung und eine echte Regularisierungspolitik anstrebt, und sei es nur zeitlich begrenzt. Man mag durchaus kritisieren, dass die Ziele in erster Linie wirtschaftlicher Natur sind; dennoch setzt sie ein wichtiges Zeichen in dem Sinne, dass die Regularisierung von Arbeitnehmenden ohne legalen Status dem Interesse aller dient, da sie Lohndumping und Schwarzarbeit entgegenwirkt.

Während die Operation Papyrus von NGOs und der Mehrheit der politischen Parteien in Genf positiv aufgenommen wurde, muss in den übrigen Kantonen offenbar noch Überzeugungsarbeit geleistet werden. Zumindest hat sie in einigen Kantonen die Debatte angestossen: So haben das Waadtländer und das Jurassische Parlament kürzlich über die Einführung eines ähnlichen Programms abgestimmt. In beiden Fällen wurde der Vorschlag von einer knappen Mehrheit abgelehnt. Demgegenüber hat der Grossrat von Basel-Stadt eine Motion zur Einführung des «Genfer Modells» an den Regierungsrat überwiesen.

Zurzeit leben geschätzte 4000 bis 5000 Personen ohne legalen Aufenthaltsstatus im Kanton Basel-Stadt. Während der letzten paar Jahre wurden nur ganz vereinzelt Härtefallgesuche bewilligt, ungleich weniger als in den Kantonen Genf – auch vor der Operation Papyrus – und Waadt, und auch dann nur auf intensives Hinwirken von unterstützenden Organisationen. Man schätzt, dass eine Aktion nach dem «Genfer Modell» ungefähr 350 Personen zu einem legalen Aufenthaltsstatus verhelfen würde. Obwohl diese Zahl im Vergleich zu Genf niedrig ist, würde eine solche Aktion einen bedeutenden Schritt darstellen. Um wirkungsvoll zu sein, müsste sie allerdings eine Garantie beinhalten, welche die betroffenen Personen nach der Regularisierung vor einer Strafverfolgung wegen illegalem Aufenthalt schützen würde, was derzeit häufig der Fall ist.

Es ist also zu hoffen, dass der Basler Regierungsrat positiv auf den Antrag reagiert, dass eine Aktion auf der Grundlage des Genfer Modells entstehen kann, und auch weitere Kantone inspiriert. Denn die Operation Papyrus bietet trotz ihrer Schwächen interessante Zukunftsperspektiven. Die Kantone täten gut daran, sie ernst zu nehmen.

Von Nesa Zimmermann, Doktorandin am Departement für öffentliches Recht der Universität Genf (übersetzt aus dem Französischen)

Fakten statt Mythen Nr. 103 / 27. September 2017

Zu Teil I über die rechtliche und gesellschaftliche Situation von «Sans Papiers» (Fakten statt Mythen Nr. 102 / 22. September 2017).