Der UNO-Migrationsgipfel: Augenwischerei oder eine neue Ära der Internationalen Migrationspolitik?

Letzte Woche fand im Rahmen der UNO-Generalversammlung in New York eine internationale Konferenz statt, die sich der aktuellen «Migrationsproblematik» widmete. Die Konferenz kann als Versuch der UNO gesehen werden, in der internationalen Migrationspolitik wieder eine zentralere Rolle einzunehmen. In der gegenwärtigen «Migrationskrise» mit weltweit 65 Millionen Menschen auf der Flucht – so viele wie noch nie – war sie bislang auffallend passiv.

Der Konferenz (mit dem eigenen Hashtag #UN4RefugeesMigrants) war bereits im Vorfeld von zahlreichen Nichtregierungsorganisationen vorgeworfen worden, die Staaten wollten bloss Lippenbekenntnisse abgeben und keine echten Verpflichtungen eingehen. Es schien, als sei die Welt ernüchtert angesichts der Unfähigkeit der internationalen Gemeinschaft, konkrete und wirksame Massnahmen zur Verbesserung der aktuellen Migrationssituation zu unternehmen.

Doch es gab auch optimistische Stimmen: UNHCR zum Beispiel betonte, angesichts des aktuellen politischen Kontexts, in dem die Errungenschaften des Flüchtlingsrechts und der Menschenrechte durch populistische Strömungen und nationale Alleingänge in Frage gestellt werden, sei die Bedeutung des Gipfels kaum zu überschätzen.

Was sind nun die Resultate der Konferenz und wie sind sie zu bewerten? Die Staaten verabschiedeten eine gemeinsame Erklärung, die sog. New Yorker Erklärung. Sie besteht aus der eigentlichen Erklärung sowie aus zwei Anhängen, welche die Grundlage für zwei noch zu verhandelnde bindende multilaterale Verträge bilden sollen: Ein «Global Compact on Refugees» und ein «Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration».

New Yorker Erklärung

In der Erklärung bekräftigen die Staaten ihre internationalen Verpflichtungen gegenüber Migrierenden und Flüchtlingen. Unter anderem wollen die Staaten:

  • die Menschenrechte aller Flüchtlinge und Migrierenden schützen,
  • sicherstellen, dass alle migrierenden Kinder die Grundschule besuchen können,
  • sexuelle und geschlechtsspezifische Gewalt verhindern,
  •  jene Länder unterstützen, die grosse Zahlen von Flüchtlingen und Migrierenden aufgenommen haben,
  • Xenophobie bekämpfen,
  • die Ausrichtung von humanitärer und Entwicklungshilfe verbessern,
  • für alle von UNHCR vorgeschlagenen Flüchtlinge Resettlementplätze finden,
  • die legalen Einreisemöglichkeiten stärken, beispielsweise durch Arbeitsmobilität oder Stipendien.

Das sind hehre Ziele, die Erklärung ist aber rechtlich nicht bindend. Sie ist lediglich als «Soft Law» von Bedeutung, indem sie einen Konsens der 193 UNO-Mitgliedstaaten abbildet. Immerhin kann sie damit zur Auslegung bestehender Verpflichtungen herangezogen werden oder im Laufe der Zeit zur Bildung von neuem Völkergewohnheitsrecht führen.

«Global Compact on Refugees»

Das zweite Element der New Yorker Erklärung ist ein ebenfalls nicht bindendes «Comprehensive Refugee Response Framework», welches die Verpflichtungen der Staaten und des UNO-Systems im Fall von grossen Flüchtlingsbewegungen klären soll. UNHCR erhält den Auftrag, diese Grundstruktur in Zusammenarbeit mit den Staaten in die Praxis umzusetzen und zu evaluieren, mit dem Ziel, im Jahr 2018 einen verbindlichen «Global Compact on Refugees» zu verabschieden, der auf diesem Gerüst beruht.

«Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration»

Das dritte Element der New Yorker Erklärung ist die Absichtserklärung der Staaten, auf einen bindenden «Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration» hinzuwirken. Dieser soll die grenzüberschreitende Migration in all ihren Dimensionen abdecken und gemeinsame Standards der Staaten festschreiben, u.a. in den folgenden Bereichen:  

  • Ermöglichung von sicherer, geordneter und verantwortlicher Migration und Mobilität,
  • effektiver Schutz der Menschenrechte von Migrierenden,
  • internationale Kooperation im Bereich der Grenzkontrolle
  • Reduktion der irregulären Migration,
  • Schutz der Arbeitsrechte von Migrierenden,
  • Rückkehr und Rückübernahme,
  • sowie Kampf gegen Xenophobie, Rassismus, Diskriminierung und Intoleranz.

Die Arbeiten für diesen Global Compact sollen unverzüglich beginnen und vom UNO-Sekretariat und der Internationalen Organisation für Migration (IOM) koordiniert werden, damit er ebenfalls im Jahr 2018 verabschiedet werden kann.

Fazit

Angesichts des Mangels an rechtlich bindenden Übereinkünften ist das Ergebnis dieser Konferenz nicht berauschend, zumal auch verschiedene Staatsoberhäupter die Konferenz genutzt haben, um die restriktive Migrationspolitik ihres Landes zu rechtfertigen und es nicht absehbar ist, dass die New Yorker Erklärung selber kurz- oder mittelfristig Auswirkung auf die Migrationspolitik der Nationalstaaten haben wird. Weltpolitisch gesehen hat sich die UNO damit aber wieder in die Internationale Migrationspolitik eingeschaltet, was hoffentlich auch zu einer Abkehr des vorherrschenden Eurozentrismus führt, denn schliesslich findet Migration zum grössten Teil ausserhalb Europas statt. Ob die UNO ihre wieder gefundene Rolle als Plattform für die internationale Migrationspolitik in wirksamer Weise ausüben kann oder ob sich die Staaten letztlich doch davor drücken werden, neue rechtliche Standards zu verabschieden, wird sich im Laufe der nächsten zwei Jahre zeigen.

Von Nula Frei, Doktorandin am Institut für öffentliches Recht der Universität Bern

Fakten statt Mythen N° 51 / 28. September 2016